Copenaghen e il futuro del Protocollo di Kyoto
Il 7 dicembre 2009, a Copenaghen, si è aperta la Conferenza mondiale sul clima. In essa viene deciso il futuro del Protocollo di Kyoto. Gli Stati industrializzati e quelli in via di sviluppo dovranno trovare un accordo per realizzare, entro tempi definiti, la riduzione delle emissioni globali di gas a effetto serra. Le posizioni dei diversi paesi sono profondamente distanti, ma la Conferenza è un’occasione importante anche per la definizione di una global governance ambientale in un settore – l’inquinamento atmosferico – che, ancor più di altri, non conosce confini.
Il 7 dicembre 2009, a Copenaghen, si è aperta la conferenza mondiale sul clima: è la quindicesima Conference of the Parties (COP15). Vi partecipano 192 paesi, 15.000 delegati. In questa sede si deve decidere il futuro del Protocollo di Kyoto.
Il Protocollo di Kyoto (entrato in vigore nel 2005) è l’accordo internazionale per la riduzione delle emissioni inquinanti di gas a effetto serra. Ai sensi del Protocollo, i paesi industrializzati devono raggiungere il seguente obiettivo: realizzare, entro il 2008-2012 (first commitment period) una riduzione delle emissioni globali di gas serra del 5,2% rispetto ai livelli delle emissioni registrate nel 1990 (la c.d. baseline). Non tutti i paesi industrializzati hanno ratificato il Protocollo. Lo ha ratificato (nel 2002) l’Unione europea, che si è impegnata a ridurre le proprie emissioni dell’8% rispetto ai livelli del 1990; lo ha ratificato la Russia (che ha permesso l’entrata in vigore del Protocollo); non lo hanno ratificato gli Stati Uniti.
Nel 2012 si concluderà il first commitment period. Che cosa accadrà dopo? Tra i partecipanti alla COP15 vi sono gli Stati industrializzati (sia quelli che hanno ratificato il Protocollo, sia quelli che non l’hanno fatto) e quelli in via di sviluppo. Fra questi ultimi vi sono la Cina, l’India, il Brasile. Si tratta di paesi ai quali, essendo in via di sviluppo, il Protocollo non ha assegnato obiettivi vincolanti di riduzione delle emissioni; ma si tratta di paesi destinati ad essere i futuri grandi inquinatori e, proprio per questo, occorre coinvolgerli nell’obiettivo della riduzione delle emissioni.
Gli obiettivi principali della COP15 dovrebbero essere quattro. Il primo: stabilire nuovi e stringenti targets vincolanti di riduzione per i paesi industrializzati e fissare i tempi di realizzazione delle riduzioni. Il secondo: ottenere seri impegni da parte dei paesi in via di sviluppo affinché riducano le loro emissioni. Il terzo: realizzare un accordo finanziario per aiutare i paesi in via di sviluppo a dotarsi di tecnologie avanzate a basso impatto ambientale. Il quarto: costituire una struttura organizzativa che controlli la riduzione delle emissioni a livello globale. Le posizioni dei diversi paesi sono profondamente distanti.
La proposta degli Stati Uniti è quella di realizzare un taglio delle emissioni statunitensi di gas a effetto serra, rispetto ai livelli del 2005, del 17% entro il 2020, del 30% entro il 2025 e del 42% entro il 2030. I targets sembrano consistenti; tuttavia, occorre rilevare come l’anno base scelto per il calcolo della riduzione delle emissioni sia non già il 1990 (la baseline ai sensi del Protocollo di Kyoto), bensì il 2005. La differenza è significativa poiché dal 1990 al 2005 le emissioni hanno continuato a crescere: «il 17 per cento calcolato sul 2005 equivale al 4 per cento calcolato sul 1990; il 30 per cento equivale al 18 per cento; il 42 per cento equivale al 32 per cento» (A. Cianciullo, Obama: “Tagli alle emissioni del 17% entro dieci anni”, <http:///www.repubblica.it>, 25.11.2009). Inoltre, occorre ricordare che il Senato non ha ancora avviato (e non lo farà prima della prossima primavera) l’esame della legge (Clean Energy Act) approvata a giugno dalla Camera, che punta a ridurre entro il 2020 le emissioni statunitensi del 17% rispetto ai livelli del 2005.
Dal canto suo, l’Unione europea arriva alla Conferenza proponendo, rispetto ai livelli del 1990, una riduzione del 20% entro il 2020 e, se riscuoterà l’appoggio degli altri Stati sulle politiche dirette al conseguimento dell’efficienza energetica e alla promozione delle energie rinnovabili, si potrebbe impegnare a una riduzione del 30%. La Russia ha annunciato di voler ridurre le proprie emissioni del 25%. La Danimarca ha anticipato una bozza informale di accordo in cui è previsto che le emissioni di gas serra, rispetto ai livelli del 1990, vadano dimezzate entro il 2050, con un onere dell’80% per i paesi industrializzati. Il picco delle emissioni è previsto per il 2020; dopo di che si avvierebbe la loro riduzione graduale.
Ma, a fronte di questa proposta, l’India ha anticipato la sua opposizione alla fissazione sia di vincoli alla riduzione delle emissioni per i paesi in via di sviluppo o recentemente industrializzati, sia di una data per segnare il picco delle emissioni; inoltre, ha già rivendicato aiuti economici e l’eliminazione di qualsiasi barriera economica sulle merci ad alto impatto climatico prodotte nei paesi in via di sviluppo. La posizione indiana ha riscosso l’appoggio di altri paesi, fra cui la Cina, il Brasile e il Sud Africa; ma gli interessi di questi paesi non sono omogenei. Basti pensare che la Cina si sta già muovendo nel settore delle energie rinnovabili, in cui vuole conquistare un primato a livello mondiale. Ad ogni modo, la Cina proporrà alla COP15 di ridurre le sue emissioni di gas a effetto serra per unità di PIL del 40-45% entro il 2020. Per raggiungere tale obiettivo utilizzerà misure finanziarie e fiscali.
Da parte sua, il Brasile ha deciso di ridurre significativamente la deforestazione dell’Amazzonia. Infine, il Sud Africa, che è il quattordicesimo paese per produzione di emissioni, rischia di pagare alti costi in termini di adozione di misure di contrasto al cambiamento climatico. Se è indubbio che di fronte a un problema globale come il cambiamento climatico la risposta dovrebb’essere globale, la realtà è che, come è stato detto, «sul tema planetario per eccellenza prevalgono risposte nazionali, asimmetriche, scoordinate» (L. Caracciolo, L’America, la Cina e la sfida del clima, la Repubblica, 1.12.2009). Il che è tanto più grave se si considera che i flexibility mechanisms (joint implementation, clean development mechanism, international emissions trading) che il Protocollo ha offerto agli Stati per ottemperare ai propri impegni facevano leva sulla possibilità di raggiungere obiettivi di riduzione avvalendosi di strumenti di mercato condivisi da soggetti diversi e distanti.
Con il Protocollo si erano poste le basi per sfruttare la globalizzazione dell’economia realizzando anche una globalizzazione del diritto, con la peculiarità di aver stabilito regole che non imponevano solo dei limiti (i targets vincolanti di riduzione), ma che aprivano anche nuove opportunità (la compravendita dei permessi di emissione secondo logiche di mercato). La COP15 potrebbe essere un’occasione importante per il futuro del Protocollo di Kyoto e per la definizione di una global governance ambientale in un settore (l’inquinamento atmosferico) che, ancor più di altri, non conosce confini. Il passo avanti potrebbe essere costituito da un grande programma di sviluppo delle energie rinnovabili, sulle quali investire sia per incrementare l’occupazione e il reddito nei paesi in fase di crescita economica e in quelli sottosviluppati, sia per sperimentare meccanismi di compensazione economica fra questi paesi e quelli più sviluppati. Non meno importante sarebbe, poi, la creazione di una “autorità condivisa” fra tutti gli Stati, alla quale attribuire compiti di valutazione indipendente sul rispetto degli standard e dei tempi stabiliti. Il 18 dicembre, i 103 capi di Stato e di governo dovranno scegliere cosa fare, in che tempi e con quali strumenti.
Di Marta D’Auria (Nelmerito..com)